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中国基本公共服务改革40年
2018年04月17日 14:27 来源: 中国社会科学网-中国社会科学报
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作者:姜晓萍 陈朝 访问量:


基本公共服务是指“建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。在我国改革开放40年的进程中,基本公共服务的体制改革与机制创新始终是探索国家治理体系和治理能力现代化的重要途径,也是保障和改善民生、促进社会公平、提升社会质量的关键因素。

遵循“以人民为中心”的思想

我国基本公共服务政策的改革既体现了国家治理向多维的“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的转变,也折射出社会矛盾由供给不足向发展不平衡不充分的转化。改革开放40年的基本公共服务政策发展可划分为六个阶段。

酝酿准备阶段(19781984)以教育和医疗卫生为重点领域,旨在恢复和整顿改革开放初期的社会事业。该阶段很大程度上沿袭计划经济时代政府主导和分级承担的模式,同时开始在局部允许个人和社会组织参与特定领域的基本公共服务的供给。

启动实验阶段(19841992)以改进计划经济时期的体制为重点任务,积极探索新的基本公共服务体制机制。该阶段逐渐打破了政府主导的格局,引入市场竞争机制,积极吸纳社会力量参与。将基本公共服务责任下移,实行地方负责、分级管理的模式。

快速发展阶段(19922003)侧重建立适应市场经济体制的教育和卫生体制,解决国企下岗失业工人的社保问题,建立分税制后的央地基本公共服务责任分担机制。该阶段大力推进基本公共服务供给的市场化和社会化,推进事业单位改革,不断将基本公共服务责任下移至地方政府。

重点推进阶段(20032008)围绕完善基本公共服务体系、创新基本公共服务供给方式展开。该阶段强化了政府提供基本公共服务的责任与能力,加大了农村基本公共服务投入力度。同时,重视发挥市场和社会力量,开始探索基本公共服务多元主体协同供给。

深化完善阶段(20082012)的主要任务是促进基本公共服务均等化、明确政府间责任划分、健全财力保障机制和建立多元供给机制。该阶段出台了专门的基本公共服务战略规划,加强了国家政策顶层设计;聚焦解决基本公共服务的公平可及问题,加大了基本公共服务资源保障力度;突出基本公共服务供给创新导向,注重提高基本公共服务的质量和效益。

内涵提升阶段(20122018)的目标与重点是全面建立质量标准、稳步提高均等可及、巩固健全体制机制、丰富完善制度规范。该阶段遵循“以人民为中心”的思想,强调发挥基本公共服务对更好保障和改善民生、共享发展成果、提高民众获得感的功能价值。同时,在实现路径上,在原有基础上更加突出了法治化、标准化、协同化、智慧化、标准化的工具理性。

推进基本公共服务均等化

我国基本公共服务改革的成效,一方面体现为基本公共服务的投入不断增长与供给效率的提升,另一方面体现为大力推进基本公共服务体制改革与机制创新,逐步完善基本公共服务的制度体系,为维护社会公平正义和推动社会事业发展奠定了坚实基础。

首先,明确了新时代基本公共服务的发展目标,形成了国家基本公共服务建设的战略规划。基本公共服务的发展目标与国家发展战略、经济社会发展和民生基本需求保持动态适应性,强调“人本”“公平”“共享”“质量”等。国家基本公共服务建设的战略规划,例如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等为实现新时代基本公共服务的发展目标提供了行动方案。

其次,逐步加大了基本公共服务的财政投入力度,基本形成了具有中国特色的基本公共服务体系。经济的持续快速增长提高了政府的财政收入,相应地,各级政府对基本公共服务的投入也逐年增长。20072016年间,国家投入到教育、社保、卫生、文化体育的财政经费分别增长了3.9倍、4.0倍、6.6倍、3.5倍。伴随财政支撑力度的不断加大,具有中国特色的基本公共服务体系初步形成。截至2015年,九年义务教育巩固率达93%,全国就业人员达77451万人,基本医保参保率超过95%,广播、电视人口综合覆盖率均达98%

再次,不断深入改革基本公共服务体制,形成了多元协同的基本公共服务供给格局。基本公共服务体制改革涉及组织体制、融资体制、管理体制、监管体制等内容,同时也牵涉到国有企业改革、事业单位改革、社会组织改革等。经过基本公共服务体制改革的持续和深入进行,基本形成了党委领导、政府负责、市场分担和社会参与的多元主体协同供给格局,供给方式不断迈向市场化和社会化。

复次,不断健全基本公共服务政策法规,初步构建起覆盖全民的基本公共服务制度体系。在单行法律方面,义务教育、劳动就业、社会保障、文化服务等方面均已出台专门法律。在战略规划方面,出台了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《促进就业规划(20112015年)》《社会保障“十二五”规划纲要》等多部总体和专项规划。在体制机制改革方面,针对义务教育、养老保险、医疗救助等出台了专门的改革政策文件。此外,在基本公共服务的资金保障、供给方式创新、基础设施建设等方面也制定了一系列的制度文件。

最后,不断推进城乡基本公共服务均衡发展,农村基本公共服务水平进一步改善。基本公共服务均等化这一战略目标提出以后,国家采取了一系列缩小城乡基本公共服务差距的政策举措,有效地推动了城乡基本公共服务的均衡发展。特别是,有利于农村基本公共服务发展政策的不断出台,使得农村公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、公共文化等各项基本公共服务水平得到明显提升。

中国的基本公共服务改革在取得以上成就的同时,也积累了如下几方面的经验。

以共享发展为理念,将保障改善民生作为基本公共服务改革的着力点。让全体国民享受普惠的基本公共服务,不仅是共享经济发展成果的实现路径,也是贯彻共享发展理念的必然要求。同时,始终坚持“以人民为中心”的思想,致力于更好保障和改善民生,回归政府施政初衷,是基本公共服务改革的价值遵循。

以公众需求为导向,健全和完善基本公共服务体系。基本公共服务改革以回应和满足公众需求为实践准绳,主动把握在经济社会发展进程中不断变化和升级的公众需求,最终以其作为提供基本公共服务、实施基本公共服务供给侧改革以及建立健全基本公共服务体系的标准依据。

以多元协同为关键,创新基本公共服务供给机制。基本公共服务改革以构建多元主体参与机制为核心,不断整合政府、市场和社会三方力量,发挥政府、企业和社会组织各自优势,大大提高了基本公共服务供给的效率与质量。

以社会公平为目标,重视基本公共服务均等化。围绕促进均等化这一战略目标,基本公共服务改革从城乡之间、区域之间和群体之间的基本公共服务差距入手,着力解决基本公共服务发展失衡问题,集中彰显基本公共服务公共性的核心特性——公平性,并最终保障社会公平正义,实现全体人民共同富裕。

形成共建共享的格局

改革开放40年,我国实现了基本公共服务的广覆盖、高增长。现阶段,基本公共服务改革取得一定的成效,需要未来进一步改进、完善。我国基本公共服务的财政支出占整个财政支出的比重不大,从整体上制约了供给的规模与质量。而城乡之间、东中西部之间的基本公共服务,在数量、种类、层次上仍然需要进一步平衡。此外,我国基本公共服务资源配置效率总体不高,财政、人力、物力资源的保障力度不能匹配快速增长的社会公众的基本公共服务需求,协同供给机制也有待继续完善。因此,进入新时代,基本公共服务应不断推进其在高质量、均等化、法治化等方面的发展。

大力促进基本公共服务均等化,补齐短板。我国城乡之间、东中西部之间的基本公共服务发展失衡问题在近年来得到有效控制和好转,但在享受的基本公共服务数量、层次和种类上,依然存在可以继续改进的差距。因此,应加快城乡之间义务教育、社会保障、公共卫生、劳动就业等制度的一体化设计与实施,推动城乡基本公共服务内容和标准统一衔接。着力补齐农村和特大镇基本公共服务短板,鼓励和引导城镇基本公共服务资源向农村延伸。同时,加大对中西部地区财政转移支付力度,强化省级政府对省域内基本公共服务薄弱地区的扶持力度,逐步缩小省域间、县域间、地市间服务差距。强化跨区域统筹合作,促进基本公共服务项目和标准水平衔接。

不断提升基本公共服务质量,加快标准化建设。围绕提升基本公共服务质量的目标,多举措加强基本公共服务质量管理,包括构建基本公共服务质量需求获取机制,开展基本公共服务质量的政策制定、目标策划和标准制定,优化基本公共服务质量系统的设计与运行,建立基本公共服务质量的监测、奖惩与改进机制。重视并加快基本公共服务标准体系建设,包括基本公共服务的内容事项、资源配置、机构设施、工作人员、预算与支出、流程等多方面的标准化建设。同时,制定国家和地方基本公共服务标准体系,保障提升基本公共服务质量水平。

创新基本公共服务供给方式,形成共建共享格局。以加快事业单位分类改革、积极引导社会力量参与、大力发展社会组织为重点,加大多元供给主体培育力度,为创新基本公共服务供给方式创造有利条件。以推进政府购买公共服务、加强政府和社会资本合作、鼓励发展志愿和慈善服务、发展“互联网+”益民服务等为路径,创新基本公共服务供给方式,推动基本公共服务供给多元化。充分发挥政府机制、市场机制与社会机制的各自优势,整合各方资源,推动形成基本公共服务共建共享格局。

完善基本公共服务法规体系,优化制度环境。强化中央和省级政府制定国家和地方基本公共服务政策与法规职能,逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离。用法治手段将成熟的地方性基本公共服务实践经验制度化。从规划用地、服务标准和社会信用三方面完善基本公共服务配套政策体系,包括加强基本公共服务规划布局和用地保障,建立健全基本公共服务标准体系,构建支撑基本公共服务的社会信用体系等,不断营造优良的制度环境。

完善基本公共服务改革的激励机制,促进持续发展。要从正向激励和负向激励两方面完善基本公共服务改革的激励机制,增强基本公共服务持续发展的内在动力。其中,正向激励的对象和内容包括增强基本公共服务财政保障能力,拓宽资金来源;加强和完善基层人员的培养培训、工资待遇、职称评定、医疗保险及养老保障等激励政策;完善志愿者参与提供基本公共服务的激励保障措施。负向激励主要是健全基本公共服务监督问责机制,对提供的基本公共服务绩效偏低、质量不达标的机构与工作人员,依法启动问责程序,严格实施问责。

 

(作者单位:四川大学公共管理学院;西南财经大学公共管理学院)

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